La semana pasada, el ministro de Energía y Minas, Eleodoro Mayorga, sorprendió con un anuncio inesperado y preocupante: señaló que los proyectos de sísmica 2D y 3D no necesitarían de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), tal y como lo requiere la legislación vigente en el Reglamento de Protección Ambiental para el desarrollo de actividades de hidrocarburos (Decreto Supremo 015-2006-EM). El inesperado anuncio se dio en medio de la presentación del Libro Blanco de la Sociedad Peruana de Hidrocarburos*, que incluiría una propuesta de reforma del sector hidrocarburos para un nuevo consenso social. 

El anuncio de Mayorga no deja en claro el mensaje del Estado, ya que poco después de haber creado una autoridad como el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) -que tiene como objetivo lograr una reforma institucional y ayudar a recuperar la confianza en la forma en que se llevan a cabo los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y la forma en que se otorga la certificación ambiental a los proyectos de inversión- establece reformas aisladas a los procesos de certificación ambiental, eliminando estándares ambientales importantes.

Una de las preocupaciones más fuertes sobre estos intentos de reducción de estándares, requisitos y plazos en materia ambiental, está referido a que no puede dejar de reconocerse que cualquier eliminación de requisitos ambientales sustanciales deberá darse en base a una justificación técnica mediante la cual se haya comprobado que determinada actividad no constituye un riesgo ambiental. Solo si desde el punto de vista ambiental se comprueba que las condiciones iniciales que instaron a que la autoridad clasifique la actividad en determinada categoría han variado y el riesgo de potenciales impactos no existe, podría reducirse el estándar.

Por ello, para que la decisión no sea una medida arbitraria y ajena al Derecho, es necesario un debate técnico y abrir un proceso de discusión para llegar a una decisión política y legal legítima. Así, la decisión del MEM no puede ampararse en la mera intención de promover e incentivar inversiones. Las medidas de fomento de la inversión no pueden significar el sacrificio de estándares ambientales adoptados por el propio país. En este sentido, un tema que requiere ser evaluado con profundidad y seriedad está referido a qué tipo de evaluación ambiental se requiere para un proyecto de sísmica.

APRENDER DE LOS ERRORES DEL PASADO

Esta no es la primera vez que se intenta reducir estándares ambientales sin contar con el debido debate y sustento técnico. En el Perú no podemos librarnos de la tentación de suponer que todo esfuerzo por promover y lograr la sostenibilidad ambiental no puede armonizarse con la necesidad de fomentar y hacer realidad el desarrollo económico del país.

El primer intento se dio en el gobierno del expresidente Alan García, quien mediante el Decreto de Urgencia 001-2011 dictó disposiciones extraordinarias a ser aplicadas durante el año 2011 para facilitar la promoción de la inversión privada en determinados proyectos de inversión, asociaciones público privadas y concesión de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos. Fue en el artículo 5.3 de este Decreto de Urgencia que se estableció que las certificaciones ambientales (actos que aprueban los estudios de impacto ambiental) no eran requisito para la obtención de las autorizaciones administrativas de carácter sectorial. Tal disposición contravenía de manera frontal la lógica preventiva de la evaluación de impacto ambiental. Luego de muchos cuestionamientos, y casi un mes después de su aprobación, dicho artículo fue derogado por el Decreto de Urgencia 005-2011.

Otro intento se dio en mayo de 2013, cuando se aprobaron los decretos supremos 054-2013-PCM y 060-2013-PCM. Estas normas se dieron en un contexto político donde el Gobierno peruano buscaba promover inversiones, y para ello estableció una serie de disposiciones encaminadas a reducir los plazos de los procedimientos sin considerar que se estaban modificando elementos esenciales del proceso de evaluación de impacto ambiental.

Entre dichas disposiciones estaban: la aprobación de términos de referencia comunes para proyectos de inversión, la reducción del plazo de emisión de las opiniones técnicas vinculantes y no vinculantes de las autoridades correspondientes, la omisión de la etapa de participación ciudadana, entre otros aspectos esenciales.

SIMPLIFICAR PROCESOS SIN REDUCIR ESTÁNDARES

Debemos considerar que la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (Ley 27446) señala que las categorías que se establezcan (Declaración de Impacto Ambiental-DIA, Estudio de Impacto Ambiental semidetallado-EIA-sd y Estudio de Impacto Ambiental detallado-EIA-d) requieren de una clasificación en función del riesgo ambiental, solo con posterioridad a ello se podrá establecer la posibilidad de establecer términos de referencia para proyectos comunes y luego de ello recién procede la categorización. En el caso del MEM, no queda claro por qué prefieren trabajar primero en el listado de actividades y tipo de estudio que le corresponde sin considerar previamente la clasificación en función al riesgo ambiental.

La decisión tampoco puede ampararse en la experiencia y buenas prácticas ambientales de las empresas en esta etapa de sus proyectos. Si la empresas han tenido un comportamiento adecuado, esto responde al establecimiento de compromisos en los estudios ambientales. Hay determinados criterios de protección ambiental que por su naturaleza no pueden gestionarse bajo un esquema de buenas prácticas o voluntarios sino más bien con el establecimiento de reglas legales claras y obligaciones fiscalizables. El cumplimiento de estos requisitos no son condicionales ni están supeditados a la voluntad de los titulares de los proyectos; por su naturaleza son exigibles en igualdad de condiciones a todos los administrados.

Por otro lado, si se quiere lograr la aceleración de las inversiones, debemos apostar por la simplificación administrativa. Es decir, por la reducción en términos de plazos y requisitos pero de manera razonable y proporcional. La simplificación pasa por la eliminación de trabas y/o barreras que complejizan de manera innecesaria los procedimientos administrativos o la obtención de títulos habilitantes y que por lo tanto resultan burocráticas, mas no la eliminación de condiciones sustanciales.

Asimismo, hay que tener en cuenta que cualquier modificación relacionada a la obligatoriedad de la certificación ambiental requiere de la opinión previa y aprobación del Ministerio del Ambiente, ente rector del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), y que no puede obviarse que existe hoy en la agenda política nacional un proceso en marcha que es de implementación del SENACE, cuya creación se amparó en la necesidad de mejorar la calidad de los estudios de impacto ambiental y con ello asegurar la protección ambiental y de los recursos naturales.

Entre otras razones, la voluntad de crear el SENACE surge de una necesidad de reforma del sistema, donde la figura tradicional ha sido que la autoridad encargada de evaluar y aprobar los estudios de impacto ambiental de los proyectos era la misma autoridad encargada de fomentar, promover y regular las inversiones de su sector productivo, lo cual generaba un esquema de “juez y parte”, y a su vez originada desconfianza en la población sobre los estudios ambientales aprobados. Esta no fue una batalla sencilla, sin embargo, se logró el consenso multisectorial del Gobierno y finalmente se aprobó la transferencia de los EIA- detallados al SENACE. Los EIA-detallados son los que se aplican a los proyectos de mayor envergadura y representan impactos ambientales significativos.

Incluso el proceso de creación del SENACE estuvo dotado de complejidades y del doble discurso, ya que en la norma de creación de esta entidad se estableció que el SENACE es el ente encargado de revisar y aprobar los EIA-d, salvo los aquellos que expresamente se excluyan por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, a propuesta del sector correspondiente, los que serán evaluados por el sector que disponga el referido decreto supremo. Definitivamente, los alcances de esta excepción tuvieron como propósito desnaturalizar el espíritu de la reforma que se desea lograr con el SENACE ya que si no se establece con claridad y de manera taxativa cuáles serán los escenarios excepcionales en los cuales aplicará esta disposición, esta podrá ser utilizada de manera generalizada propiciando un perjuicio al SEIA.

Como conclusión, podemos decir que hay una evidente tendencia que busca flexibilizar estándares ambientales ya logrados, con lo cual se estaría transgrediendo incluso el principio de no regresión en materia ambiental. Consideramos que el Estado no debe retroceder y se deben mostrar acciones coordinadas y coherentes más allá de los objetivos sectoriales.

Si hay una entidad en proceso de implementación, lo más lógico -desde el punto de vista institucional- es que se le dote de herramientas y capacidades para que funcione de manera eficiente y no que sea el propio Estado quien obstaculice el crecimiento de la nueva entidad.

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*En el año 2012, 17 empresas petroleras decidieron formar un gremio que agrupa a las empresas petroleras, cuyas actividades son la exploración y la explotación de hidrocarburos (upstream del negocio), y fue a principios del 2013 cuando se conformó la Sociedad Peruana de Hidrocarburos, eligiendo como presidenta a la Dra. Beatriz Merino, ex Defensora del Pueblo.